[34]王威海：《中国户籍制度——历史与政治的分析》，上海：上海文化出版社，2006：132-134.　　[35]张光照、杨致恒：《中国人口经济思想史》，西南财经大学出版社，1988：239-241.　　[36]《金史》卷十六《食货志一。

所以，往往是上访者越往上闹问题越有希望解决。在这些方面，现行宪法是如此处置的，1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法及依据它们制定的法律也都是如此处置的。

[xxxvii] 近年来在很多市、区、县的党委下除政法委外，还设有维稳办、督检办或协调办等名称不一但均横跨一府两院各部门的信访处置机构，它们往往会对涉诉老大难信访案件做出实质性的处理决定，然后以法院名义予以执行。至少在1993年《宪法》第7条修正案通过前，我国一直实行的是计划经济体制，而计划经济体制集中统一的特点必然要求社会经济资源配置从根本上由中央国家机构、尤其是中央国家行政机关主导。另一方面，任何国家的核心政制都很难完全不要辅助政制支持，单独承担起推进公平正义的全部重任。上述情况表明，在《共同纲领》、1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法框架下，我国核心政制在宪法框架中的主导地位逐步下降，以致到了1979年、1980年前后，信访这种辅助体制居然反辅为主，实现了与核心政制的主辅易位。建立若干专门行政裁判所，处理诸如土地征用、房屋拆迁等专门性争议案件。

1954年到1957年间，因合作化、反右等等运动造成的问题，信访数量猛增，中央党政系统有50多个机关或部门设立了信访机构。中共十一届三中全会后，数以百万计的公民先后写信或上访，要求平反历史上形成的冤假错案、落实政策。首先，我国实行的单一制，在国家结构形式上决定了权力高度集中于中央，只有中央、上级能够解决地方、下级解决不了的各种问题。

笔者在力所能及的范围内考察了主张做大做强信访体制的报刊杂志文章和网路文章作者的职业状况，发现直接主张强化信访体制的人士，确以在信访部门工作的为多，但在间接主张提升信访地位、尤其是主张制定信访法的人士中，却是几乎各个行业的人士都有，既有信访部门负责人，也有党政领导干部、法官、教师、学者。在他们看来，信访体制一方面在努力解决问题，另一方面又在制造新的、甚至更多的信访，从而意识到需要从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能目标。如果采用这种强化信访体制的做法，或许可以较有效地解决一些眼前积累的纠纷，但这类措施几乎一定会诱使更多的纠纷当事方绕过法律规定的纠纷解决机制转而求助信访机制，因而势必引起更多的上访。1951年6月7日，政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。

关于政制协商制度，我国宪法在其序言中确认：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。我国有多种辅助政制，其中地位最高的是政治协商制度，信访体制的地位或许仅次于政治协商制度，因而它也是我国辅助政制的一个重要组成部分。

在造成信访体制扩张的传统动因中,已发生重大改变的因素只有经济体制。[v]信访体制在组织上扩展到各级各类国家机关，在功能上延伸到民主监督、公民权利救济等领域，那是多年后的事情。[x]作为我国宪法框架下的一种辅助政制，信访从一开始起就处于十分尴尬的境地。建立类似国外议会督察专员或行政督察专员的制度，统一协调各地各部门的信访工作。

见赵凌：《国内首份信访报告获高层重视》，2004年月11月4日《南方周末》。至此为止，可以说我国的信访体制已经形成。求决类信访和诉讼类信访及有关国家机关的相应受访处置活动，其实际作用有时并不是在辅助和加强与之相对应的核心政制，而是在削弱乃至损害那些核心政制。与这些做法相适应，从2005年以来，执政党的中央领导机构和各中央国家机关，都近乎拿出了1979年前后处理此前累积的冤假错案那样的决心和力量，来加强信访体制的纠纷排解功能。

他们中较为温和的看法是，在我国由诉讼、复议、仲裁、调解、信访等环节构成的整个解纷和救济机制中，信访体制只是其中的一个环节，从全国各地、各部门仍不断增长的信访和一些地区群体性事件频发的现实看，信访体制功效的发挥不尽理想，必须进行系统的改革。[xxix]笔者以为，以上诸种主张，各有其合理性，但又都存在片面性，现试予评说。

另外，这方面最近披露的一个实例是浙江省温州乐清市处置民间非法金融活动领导小组办公室。不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决，这些民间顺口溜在特定意义上是很能真实反映社会状况的描述。

[xix]近10余年来, 随着时间的推移,现行信访体制对核心政制造成损害的问题日益表面化，以致公共机关转而又不能不竭力遏制上访的发展势头，千方百计减少上访。2007年3月10日，中共中央、国务院又发布了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》（中发[2007]5号）。[iv] 资料表明，在十月革命后不久，苏俄就发生了对信访的需求，列宁曾起草了文件规范苏维埃机关的信访接待行为，并曾在两个来月的时间内亲自接待了数以百计的来访者。在这种情况下,借重信访体制并让信访体制介入核心政制的作用范围、承担起后者已然缺失的部分功能，乃是不以人的意志为转移的客观需要。（6）完全消除信访现象既不可能，也不必要，因此，谈论取消信访体制没有实际意义。[xlii] 前注[36]列举的许多市、区、县党委下设置的维稳办、督检办或协调办等名称不一但实际权利均横跨一府两院各部门的信访处置机构，都具有这种性质。

在这个框架下，信访体制是辅助政制的一部分，它是从属于核心政制的，它的建设或改革应该服从和服务于核心政制的建设和改革，它与核心政制的关系应该按这个定位来梳理。再看看信访体制废除论。

为了卸掉包袱、减轻压力，一些地方随意突破法律政策底线，以牺牲司法权威为代价，换来个案问题的一时解决，导致一些群众出现了信访不信法、以访压法的倾向。相同方面十分常见的情形还有：超越宪法和法律设立跨越一个以上地方国家机关的信访临时机构行使某些国家权力。

例如，2006年5月，国家信访局接待了来访的德国巴伐利亚州议会信访申诉委员会主席亚历山大·柯尼希一行。2.在我国宪法框架中，从功能上看，信访体制只能补核心政制之遗缺，或作为核心政制运行的润滑剂发挥效用，不能与之分庭抗礼。

[xxiii] 同前注[12],于建嵘文。[vi]到1963年9月，中共中央、国务院又联合发出了《关于加强人民来信来访工作的通知》。从根本上说，消解信访困扰只能从建设核心政制、改善核心政制效能入手，舍此没有其他更好的方略。然而，由于上级有上访数量方面的政绩考核指标要求，一些地方想尽一切办法压制民众进京上访，打击迫害，甚至使用暴力等手段拦截上访人的情况屡有发生，严重侵犯了公民的人身权利。

损害了核心政制的什么内容呢?具体说来,就是损害了宪定司法体制的地位和权威。不过似乎可以相信，人们争论的结果，会是人治概念的外延日益扩大，法治概念的外延逐步缩小，且相当一部分信访和接访活动，会被排除在法治概念所能涵盖的范围之外。

所以，主张制定信访法，实在是对宪法问题不了解的人士萌生的脱离实际的想法。按语：本文以《信访体制在中国宪法框架中的合理定位》为题发表在2011年《现代法学》第1期。

当信访体制发挥对核心政制的补充效用时，两者会相得益彰，若处置不当则难免造成两者间发生零和博弈。2008年在全国范围内组织开展了重信重访[xiii]专项治理活动，化解重信重访事项15万余件。

事实上，在当今任何法治国家，都或多或少有一些类似于本文所说的信访和公共机构受访的现象，只是人们概括这类现象使用的语言或选用的名词不同而已。[xxvii]（3）信访体制系统改革论。所以，信访法要么不能加强信访部门的地位、不能赋予信访部门以现在所没有的职权，因而毫无制定之必要,要么必然对现行宪法确定的国家机关间的权力配置格局和现行法权结构造成破坏，从而造成危害核心政制的后果。概括地看，废除论者支持其论点的主要理由是，信访体制已不合市场经济时代的要求，改革现行人大制度、确立司法的权威是比建设信访制度更好的选择。

参见《列宁全集》第28卷，人民出版社1956年版第330页。2000年，同时原中办国办信访局被升格为国家信访局。

2010年4月至5月，笔者分别在广东佛山市、上海崇明县等地就这方面的情况做过调研，发现上述处理方式在工作中已是较常见的做法。对消解信访困扰有最直接意义的,或许莫过于设法提升司法机关、尤其是法院的权威和公信力。

一方面，由宪法、法律体现的核心政制缺乏足够的正义推进效能，国家和公民两方面都感到信访体制不可或缺，觉得舍信访体制不足以实现官民双方的沟通、不足以化解各种纠纷、不足以将各种利益冲突控制在低烈度范围内。[xxxii]2009年5月，国家信访局组团赴英国进行了公民申诉制度培训和考察，考察了英国公民申诉体系的历史形成、法律地位、框架结构，英国中央和地方政府的投诉受理机构、受理程序、运行机制、多元化的受理渠道等许多事项。

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